福祉の世界では、「参加から協働へ」ともいわれ、「協働」（coproduction、collaboration）という用語（ターム）が使用、強調されるようになって久しい。また、その概念は、地方自治（「新しい公共と公私協働」等）やまちづくり（「参画と協働によるまちづくり」等）の分野で多用されてきた。
例えば、横浜市は、他に先駆けて協働の概念を導入した自治体として有名である。横浜市では、1999年３月に「市民活動推進検討委員会」（委員長・堀田力）が報告した「横浜市における市民活動との協働に関する基本方針」（「横浜コード」）を基本的理念として、諸施策・事業を協働の視点のもとに推進してきている。その「横浜コード」では、行政が市民活動と協働するに当たっての６原則を提示している。（１）対等の原則（市民活動と行政は対等の立場にたつこと）、（２）自主性尊重の原則（市民活動が自主的に行われることを尊重すること）、（３）自立化の原則（市民活動が自立化する方向で協働をすすめること）、（４）相互理解の原則（市民活動と行政がそれぞれの長所、短所や立場を理解しあうこと）、 （５）目的共有の原則（協働に関して市民活動と行政がその活動の全体または一部について目的を共有すること）、（６）公開の原則（市民活動と行政の関係が公開されていること）、がそれである。また、2004年７月に策定された「協働推進の基本指針」では、「協働」を「公共的サービスを担う異なる主体が、地域課題や社会的な課題を解決するために、相乗効果をあげながら、新たな仕組みや事業を創りだしたり、取り組むこと」と定義づけている。
全社協が、2005年３月、『「協働」による福祉のまちづくり推進のための人材養成のあり方・研修プログラム』と題する報告書を纏めている。そのなかで、山口稔（関東学院大学）は、「協働活動とは何か」について次のように説述している。多少長くなるが、以下に述べる「市民福祉教育」との関わりがあることから、その一文をあえて紹介する。「①コミュニティワークにおける協働活動とは、住民、住民組織、ＮＰＯ、福祉団体、施設・機関・組織、行政など、地域福祉にかかわる複数の主体が、それぞれの情報・経験・知識・技術などあらゆる資源をもちより交換しあい、対話と信頼、合意形成、自主性・主体性の尊重、対等な立場をもって具体的な問題解決活動に取り組むとともに主体形成を図る非制度的な協力関係をもつ活動である。②協働関係を築くに当たっては、行政のみならず、住民も含め、あらゆる主体に責任が伴うということが忘れられがちである。住民を取り上げるならば、行政依存体質ではない、自己の確立と主体的参画が求められる。すなわち、住民の協働活動の主体としての力量を高めることは、対等な協働関係にとって必須条件である。③対等な関係が成立するためには、各主体がそれぞれのもつ特質を最大限に生かしながら自立性、主体性をもつ必要がある。」（37ページ）。すなわちこれである。
なお、一種の流行語のように「協働」という用語を多用するのは行政や社協であるが、政治的な意味（概念）や政治参加の局面では、行政と市民が対等な立場で「協働」することは考えられない。行政参加の局面においては、「協働」は実態として存在している。ただし、両者の前提に「信託」の概念やシステムがあることに留意したい。行政がいう「協働」には、こうした点についての認識が希薄であったり、無自覚であることが多い。そこで、市民には、「信託」とそれに加えて「オンブズマン」「リコール」などについの認識や自覚が求められる。併せて留意しておきたい。
「協働」に類似・関連する用語に「共働」（coaction）がある。この用語を使用する自治体は多くはないが、例えば、福岡市では、2008年度に、「共働事業提案制度」を設けている。その目的は、市民の発想を活かした提案を募集し、ＮＰＯと市の「共働」による相乗効果を発揮することで市民に対するきめの細かいサービスを提供するとともに、地域課題の効果的・効率的な解決や都市活力の向上を図ることにある。この制度がめざす「共働」とは、「事業の企画段階から、ＮＰＯと市が対等な立場で、意思の疎通を図りながら意見を出し合い、適切なパートナーシップに基づき事業に取り組むこと」である。
また、「共働のまちづくり」を進める福岡県の古賀市では、『第４次古賀市総合振興計画（2012～2021）』（2012年６月）で、「共働」について次のように解説している。「『キョウドウ』とは、さまざまな主体が共通の目標に向かって、対等な立場で、相互に補完しあい、相乗効果をあげながら、社会的課題の解決にあたること。『キョウドウ』の表記方法には、『協働』や『共働』などがあるが、古賀市ではどちらかがどちらかに追従する関係ではなく、お互い対等の立場で『ともに』取り組んでいくという意味を込め、『共働』と表記している。」（７ページ）、というのがそれである。さらに、同県の宇美町は、2013年７月、「宇美町共働のまちづくり推進のための指針」を策定するが、「共働」には次のような意味が込められているとしている。「町民等と行政は、暮らしやすい町を築いていくためにパートナーシップを確立し、それぞれの責務と役割を認識しあい、認め合い、尊重しあい、対等な立場で、共に考え、共に協力し、共に行動していくまちづくりの実現を目指す」（３ページ）、がそれである。そして、「横浜コード」と同じく、（１）共有の原則（活動に必要な情報を共有すること）、（２）相互理解の原則（お互いの共通性や違い・特性を理解して協力し合い、相乗効果を生むように努めること）、（３）自主・自立の原則（役割分担や責任を明確化するとともに、自主性を尊重し、お互いに独自性、専門性を高めること）、（４）対等の原則（対等な横の関係で、成果を拡充し、相互に補完し合うこと）、（5）公開の原則（取り組みについて積極的に情報公開していくこと）を「共働の原則」とし共通認識することによって、よりよいパートナーシップを築くことができる、としている（11ページ）。
豊田市では、「共働によるまちづくり」「共働社会」の実現をめざして諸施策・事業に取り組んでいる。豊田市は、2005年10月に「豊田市まちづくり基本条例」を制定するが、その第２章「まちづくりの基本的な原則」第５条「共働によるまちづくり」で、「市民及び市は、共通の目的を実現するために、互いの立場を尊重し、対等な関係に立って、共にまちづくりを推進することに努めるものとします。」と定めている。豊田市総合企画部の手になる「豊田市まちづくり条例の考え方」（2005年10月）によると、「共働によるまちづくり」は、「市民及び市が、共通の目的を実現するために、それぞれの役割と責任の下、対等な関係に立って、相互の立場を尊重し、共に働く・行動すること」（７ページ）を意味するものである。また、「条例の考え方」では、諸事業・活動を Ａ：行政が専属的に行う分野、Ｂ：行政活動に市民が参入する分野、Ｃ：市民と行政が一緒に活動する分野、Ｄ：市民活動に行政が連携する分野、Ｅ：市民が専属的に行う分野、の５つの分野に分けている。そのうえで、Ｂ、Ｃ、Ｄ の分野の活動を「協働の活動」とし、Ａ＋Ｂ＋Ｃ＋Ｄ＋Ｅ によって「共働によるまちづくり」をめざす、と説いている（８ページ）。なお、直近の2013年３月に策定された『第２期豊田市市民活動促進計画』（2013年度～2017年度）をみると、「共働」について次のように説明されている。「市民と行政が共に考え、共に行動することでよりよいまちを目指すこと。市民と行政が協力・連携すること（通常これを「協働」といいます。）のほか、共通する目的に対して、市民が専属的に行う分野や、行政が専属的に行う分野をそれぞれの判断で、それぞれに活動することも含まれます。」（２ページ）。
以上の「定義づけ」や「解説」について、その構成要素を分析すると、共通するいくつかの基本的要素を見いだすことができる。その言葉を整理あるいは換言するとすれば、「対等な立場」「相互理解」「共通の目標」「連携・協力」「情報公開」「相互補完」「相乗効果」などがそれである。現状では、「協働」とりわけ「共働」の概念は観念的・多義的で、曖昧なものに留まっており、理論的にも実践的にもその問題点の明確な整理と広く深い検討が求められるといわざるを得ない。
ところで、筆者（阪野）はこれまで、「市民福祉教育」や福祉教育でいう「協同実践」などとの関わりで、「共働」「共働活動」という用語を使ってきた。次のような一文がそれである。いささか長きにわたるが、再掲する。

福祉教育でいう協同実践は、これまで、ややもすると形式的で活動至上主義に陥り、そこでの人間関係はとりわけ地域における福祉教育実践においては権威主義的な上下関係（「ピラミッド型」）になりがちであったといってよい。またそれは、実践の基盤になる共通の土俵づくりがないまま、あるいは不十分なまま、実際には既存のそれぞれの土俵でのひとり相撲に終わってしまい、理念だけが空転しているようでもある。共働活動は、メンバー間の対等で平等な人間関係と、市民としての個々のメンバーの主体的・自律的な参加に基づく一体的・組織的かつ柔軟な活動を展開するための相互作用を強調するところに協同実践との違いがある（『市民福祉教育の探究』みらい、2009年、80～81ページ）。

「参加と協働」は響きのよい言葉である。しかし、そこには、いくつかの問題点や限界が見いだされる。たとえば、参加が提唱される一方で、住民の責任や責務が強調されている。住民の政策形成過程への参加の重要性が指摘されながら、現実的には行政サービスの担い手としての参加に偏っている。また、協働は、相変わらず行政主導・行政優位のそれにとどまっている（『市民福祉教育をめぐる断章』大学図書出版、2011年、３ページ）。

市民と行政が「パートナーシップ」以上の高いレベルの市民参加を実現するためには、市民にも行政にも、対等な立場で、実質的・実効的な「参加と協働」をいかに展開するかが問われることになる。その際にまず求められるのは、行政においては「お上」意識の変革や行政組織の改革である。市民においては、能動的で理性的・自律的な生活主体や権利主体、自治主体として、個人的責任だけでなく社会的責任を負うべき存在として自らを形成することである。ここに、教育的営為や学習活動的要素が必要とされ、「市民福祉教育」が存立する（『同上書』、４～５ページ）。

シティズンシップ教育は、国家や社会にとって都合のよい、無批判・無抵抗の体制依存的市民を育成するものではない。それは、市民「参加」という名の「動員」や、行政の「下請け」化、「補完」化を促すものではない。また、官製的なボランティア・市民活動の振興、いわんや奉仕活動の義務化の推進を図るものではない。それは、市民一人ひとりが個人としての権利と義務を行使し、主体的・自律的な個人が自分の意思決定に基づいて社会的・政治的・経済的分野で能動的・積極的に行動する、時には多数派の決定に対する市民的不服従や良心的拒否を許容する成熟した市民社会の形成を志向する教育である。そのために必要となる能力が意識、知識、スキルである。
こうしたシティズンシップ教育、すなわち市民的資質・能力の育成は、福祉文化の創造や福祉のまちづくりの主体形成を図る市民福祉教育とかさなり合い、参考にすべき点が多い。シティズンシップ教育の一環としての市民福祉教育の展開のあり方や方向性について追究する必要がある。それは、福祉教育の実践と研究にとって喫緊の課題である（『同上書』48～49ページ）。

今日、国や地方自治体の行政改革と財政再建が焦眉の課題とされるなかで、「新しい公共」の創出や「新たな支え合い」の強化が叫ばれ、住民（市民）やボランティア、ＮＰＯ、地域組織・団体などと行政の「協働」が推進されている。しかし、その取り組みの多くは、自治体主導・自治体優位の、「上から」の「新しい公共」であるといわざるを得ない。真に求められるのは、主体的・能動的・自律的な住民による住民主導・住民優位の、「下から」の「新しい公共」である。それは、「新しい公共」の創出にとって、新しい「私」の育成（住民の主体形成）が大きな課題となることを意味する（『同上書』84ページ）。

筆者はこれまで、協同実践に替わる用語として「共働活動」（coaction）を使ってきた。それは、グループのメンバーによって共有化された目標のもとで、各メンバーが主体的・自律的に参加して行う協同（共同）活動を意味する。その本質は、メンバー間の対等で平等な人間関係と、一体的・組織的かつ柔軟な活動を展開するための相互依存・補完・協力の相互作用にある。要するに、共働活動とは、多様な個人や集団が共生関係を形成し、多面的な相互作用によって社会的統合や融合を達成していく過程で展開される協同（共同）活動をいう。
市民福祉教育においては、こうした共働活動（体験学習）が重視される。そこでは、目標達成のためのアセスメント能力やプランニング能力、コーディネート能力、メンバーシップやリーダーシップ、それに共感的・共生的な生活理解・支援能力などの諸能力の育成と、その過程での「平和・民主主義・人権と、自立・共生・自治」などの価値観の形成が重要な課題となるのである（『同上書』68ページ）。

以上の叙述から、本稿のテーマである「福祉によるまちづくり、協働と共働、市民福祉教育」に関する概念図を作成するとすれば、以下のようになろうか。本稿の真のねらいはこの概念図の表示にある。
概念図中の行政「自主的・革新的自治体職員」に関しては、行政職員は「地方公務員」から「自治体職員」へと自己変革を図る必要がある。市民「主体的・自律的市民」に関しては、そこに暮らす生活者としての「住民」「地域住民」への啓発・教育を通して、「福祉によるまちづくり」に主体的・能動的・自律的に参画する「市民」（citizen）を育成する必要がある。ここに市民福祉教育が存立する、という意味である。
また、社協「コミュニティソーシャルワーカー」に関しては、ひとまず、次の言説を援用することにしたい。既存の社協職員（社協ワーカー）の枠組みを越えた、コミュニティソーシャルワーカー（地域福祉コーディネーター）ならではの役割は、「個別支援」と「地域支援」の両方の役割を果たしながら、既存の制度にはつながらない問題を明確にし、課題化し、その解決につながる仕組みを構築していくところ（「仕組みづくり」）にある、というのがそれである（『コミュニティソーシャルワーカー（地域福祉コーディネーター）調査研究事業報告書』野村総合研究所、2013年３月、109ページ）。
そして、この概念図の鍵概念が「共働」であることは言を俟たない。それとの関わりでとりわけ強調したいのは、日常的な地域生活において、明確で具体的な「市民活動目標」を掲げ、「市民主権・市民自治」の実現を通して「福祉によるまちづくり」をめざす「主体的・自律的市民」の姿（実像）である。併せて、そのための「市民福祉教育」である。